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國家城鎮化調研組發(fā)現，戶(hù)籍制度改革遭遇地方官員反對，十年來(lái)，地級市以下放開(kāi)戶(hù)籍一直無(wú)法落實(shí)。專(zhuān)家分析，地方政府擔心改革帶來(lái)巨大財政壓力，“如果給農業(yè)轉移人口安置工作，解決低保、廉租房等問(wèn)題，人均幾十萬(wàn)元都打不住?！?br>
加快改革戶(hù)籍制度，有序推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化，努力實(shí)現城鎮基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

議題   戶(hù)籍制度改革

上學(xué)、高考、就業(yè)、醫?！幌盗械墓哺＠郊?，使得原本薄薄的一紙“戶(hù)籍”，成了農村與城市之間的一道鴻溝，也成了不同城市市民自由遷徙的障礙。近年來(lái)，由戶(hù)籍制度引發(fā)的矛盾與爭論越來(lái)越多，戶(hù)籍制度改革的呼聲，也愈發(fā)強烈。胡錦濤總書(shū)記在十八大報告中提出，要加快改革戶(hù)籍制度，有序推進(jìn)農業(yè)轉移人口市民化，努力實(shí)現城鎮基本公共服務(wù)常住人口全覆蓋。

戶(hù)籍制度改革，常常被專(zhuān)家稱(chēng)為改革的堅冰區，改革難點(diǎn)在哪兒？有什么思路或路徑可循？專(zhuān)家建議，戶(hù)籍制度改革應先淡化戶(hù)籍附帶的公共福利，并實(shí)行綜合配套改革，分步將農村人口城鎮化。今天的“改革議題”專(zhuān)版，我們關(guān)注戶(hù)籍制度改革。

□現狀問(wèn)題

全國2.71億人口人戶(hù)分離

今年1月，國家統計局發(fā)布數據稱(chēng)，去年全國人戶(hù)分離的人口為2.71億。人戶(hù)分離人口指的是居住地和戶(hù)口登記地所在鄉鎮街道不一致、且離開(kāi)戶(hù)口登記地半年以上的人口。在2.71億人戶(hù)分離人口中，流動(dòng)人口為2.3億。流動(dòng)人口指人戶(hù)分離人口中不包括市轄區內人戶(hù)分離的人口。

中國社科院農村發(fā)展研究所研究員黨國英說(shuō)，城鎮化本是發(fā)展趨勢，但人口進(jìn)城的推進(jìn)，卻被早已不合時(shí)宜的戶(hù)籍制度，以及與這個(gè)制度相伴隨的城鎮基本公共服務(wù)不均等所阻礙。

黨國英稱(chēng)，戶(hù)籍制度不改，我國農業(yè)轉移人口就沒(méi)有真正歸宿，轉移就不穩定，這將使我國農民不能分享城鎮化利益，使中國社會(huì )裂痕不斷擴大，最終將使中國發(fā)展陷于停滯。

北京理工大學(xué)經(jīng)濟學(xué)院教授胡星斗表示，戶(hù)籍制度對個(gè)體的影響表現在多個(gè)方面：父母和子女分離，產(chǎn)生大量留守兒童；如果子女隨遷，不僅上學(xué)多交錢(qián)，還要回原籍高考；醫療方面，農村是合作醫療，在城市看病不能報銷(xiāo)；低保、養老等社會(huì )保障，購房、購車(chē)等權利，都得不到保障。這一系列的不方便，將引發(fā)社會(huì )矛盾的加劇。

胡星斗稱(chēng)，現有的戶(hù)籍制度與市場(chǎng)經(jīng)濟、公民社會(huì )相矛盾，嚴重阻礙社會(huì )發(fā)展。他說(shuō)，戶(hù)籍制度本質(zhì)上是管控型社會(huì )的產(chǎn)物，把農民固定在土地上，把城市居民固定在各自的城市。但市場(chǎng)經(jīng)濟卻要求人口流動(dòng)，人力資源要通過(guò)市場(chǎng)來(lái)配置。而公民社會(huì )更要求人與人之間平等。要真正做到“市場(chǎng)配置資源”，實(shí)現各種資源要素的合理聚合與自由流動(dòng)，戶(hù)籍改革勢在必行。

□改革難點(diǎn)

地方不積極源自財政壓力

改革的呼聲已持續多年，為何一直推進(jìn)緩慢？改革的巨大成本，以及既得利益的可能調整，讓地方政府回避改革。

胡星斗教授稱(chēng)，國家城鎮化專(zhuān)題調研組在全國不同城市調研發(fā)現，戶(hù)籍制度改革遭遇不少地方官員的反對。從2001年國務(wù)院戶(hù)籍改革文件下發(fā)，到2011年國務(wù)院出臺《關(guān)于積極穩妥推進(jìn)戶(hù)籍管理制度改革的通知》，都提出地級市以下市區全部放開(kāi)戶(hù)籍制度，但是落實(shí)不好，原因就在于一些地方政府的反對。

中國人民大學(xué)農業(yè)與農村發(fā)展學(xué)院教授鄭風(fēng)田稱(chēng)，地方政府反對的原因，是戶(hù)籍制度改革將帶來(lái)巨大的財政壓力，如上海等大城市有超過(guò)千萬(wàn)的流動(dòng)人口，解決這些人的戶(hù)籍問(wèn)題，當地政府需要多提供千萬(wàn)人口的教育、就業(yè)等社會(huì )保障支出，資源明顯不夠。而長(cháng)三角、珠三角地區，外來(lái)人口比本地人口還多，當地政府肯定反對戶(hù)籍制度改革。

中國社科院發(fā)布的藍皮書(shū)指出，今后20年內，中國將有近5億農民需要實(shí)現市民化，人均市民化成本為10萬(wàn)元，為此至少需要40萬(wàn)億-50萬(wàn)億元的成本。并且，這是不計入通脹、只計入城市福利的保守數字。

胡星斗表示，如果真要給農業(yè)轉移人口安置工作，解決低保、小孩上學(xué)、廉租房、經(jīng)濟適用房等問(wèn)題，恐怕人均幾十萬(wàn)元的成本都打不住。

“改革最核心的內容，其實(shí)不是制度設計的調整，而是利益的調整。改革越往后推越不利，風(fēng)險也越大?！焙嵌贩Q(chēng)，中央的改革決心很重要。

□改革思路

逐步剝離戶(hù)籍附帶公共福利

鄭風(fēng)田教授說(shuō)，改革是一個(gè)逐步推進(jìn)的過(guò)程，一步到位取消戶(hù)籍制度不現實(shí)，那就逐漸淡化戶(hù)籍制度，先淡化與之配套的政策。比如在北京，辦理護照、簽證已經(jīng)不用回原籍，可在居住地辦理。

目前改革戶(hù)籍制度最大的難點(diǎn)，是大城市存在高考紅利。鄭風(fēng)田教授表示，高考與戶(hù)籍應慢慢脫鉤，比如以后孩子在大城市上學(xué)，只要你在這個(gè)城市工作一定年限，即可就近入學(xué)，如果從小在大城市上學(xué)，可在這里參加高考等。

有調查顯示，目前與戶(hù)籍掛鉤的個(gè)人權利有20多項，涉及政治權利、就業(yè)權利、教育權利、社會(huì )保障、計劃生育等各個(gè)方面，其他還包括義務(wù)兵退役安置政策和標準、交通事故人身?yè)p害賠償等。

胡星斗教授主張建立國民信息系統，代替戶(hù)籍制度管理人口，相當于建立一種人口登記制度，然后再分步走，分年限讓外來(lái)人口取得本市的各種待遇，比如3年、5年、10年分別是一種待遇，將這些待遇與戶(hù)籍剝離開(kāi)來(lái)，而與勞動(dòng)、就業(yè)等信息聯(lián)系起來(lái)。

胡星斗教授稱(chēng)，很多人擔心，一旦將公共福利與戶(hù)籍剝離，大量外來(lái)人口會(huì )涌向大城市，“市場(chǎng)是一個(gè)調節的過(guò)程，如果人太多，工作不好找，房?jì)r(jià)太高，他們自然又會(huì )離開(kāi)?！彼f(shuō)，福利待遇是分年限給的，并不是一步到位，戶(hù)籍制度改革不會(huì )引發(fā)遷徙潮。此外，中國已經(jīng)實(shí)現了某種程度的自由遷徙，“想來(lái)的多數都已經(jīng)來(lái)了，并不是你不給福利保障他們就不來(lái)?！?br>
戶(hù)籍制度土地制度聯(lián)動(dòng)改革

另一種改革思路支持徹底的綜合配套改革，分步將農村人口城鎮化。這是將戶(hù)籍制度改革與城鄉一體化聯(lián)動(dòng)的改革措施。

胡星斗教授表示，中央應該對外來(lái)人口多的城市進(jìn)行財政補貼或者財政轉移支付，使得這些城市有改革的積極性。

鄭風(fēng)田教授稱(chēng)，土地不能轉變?yōu)樨敻?，是?hù)籍制度改革與城鄉一體化的阻礙之一。農民進(jìn)城之后，實(shí)際上多數時(shí)候表現出“兩頭靠”的特性，他們既要在城市掙錢(qián)生活，同時(shí)又不敢放棄農村的土地，但土地并不能給他們帶來(lái)太多收益，所以出現大量“空心村”。

他認為，對于外來(lái)人口多的城市，可以給外來(lái)人口解決戶(hù)籍等相關(guān)福利，讓外來(lái)人口擁有住房，而他們在原籍的土地由國家有償收回。同時(shí)，中央根據收回土地的指標，給解決農民戶(hù)籍城市一定的建設用地指標。也就是說(shuō)，將戶(hù)籍制度改革與土地制度改革也聯(lián)動(dòng)起來(lái)。

黨國英研究員稱(chēng)，要把農業(yè)轉移人口納入城市社會(huì )保障系統，以攻克城市基本公共服務(wù)全覆蓋的核心難題，一是要靠政府調整公共財政政策，把確立社會(huì )公平作為財政工作的首要目標；二是要通過(guò)勞資關(guān)系的調整，改善農業(yè)轉移人口的勞動(dòng)條件，提高其收入水平；三是實(shí)施正確的人口布局政策，給中小城市的產(chǎn)業(yè)發(fā)展開(kāi)辟更大空間，引導農業(yè)轉移人口分散流動(dòng)。

黨國英研究員表示，以上幾方面工作雖然有一定難度，但并非不可克服。從一些地方改革實(shí)踐看，只要改革決心大，目標明確，又有配套改革措施跟進(jìn)，不僅經(jīng)濟發(fā)達地區有條件做好城市基本公共服務(wù)全覆蓋工作，欠發(fā)達地區也能實(shí)現這個(gè)目標。我國各地情況千差萬(wàn)別，歷史包袱輕重也有所不同，克服這一改革難題在有的城市會(huì )慢一些，但全國大部分地區完全有可能在5年左右的時(shí)間里基本完成這一改革任務(wù)。