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“不觀(guān)望，不猶豫，不遲疑，吃透中央精神……”國家發(fā)展和改革委員會(huì )（簡(jiǎn)稱(chēng)發(fā)改委，下同）新任掌門(mén)人徐紹史5月13日在系統內給發(fā)改委全員上了一堂“思想總動(dòng)員”，言辭懇切。

此時(shí)，距國務(wù)院部署簡(jiǎn)政放權的常務(wù)會(huì )議僅過(guò)了一周，距徐紹史由國土資源部部長(cháng)履新發(fā)改委主任不足兩個(gè)月。這也意味著(zhù)，這個(gè)被貼上“小國務(wù)院”“大總管”“第一大部”等標簽的強力機構開(kāi)始了新一輪的改革。

發(fā)改委“權力太大”，“門(mén)難進(jìn)、臉難看”。這是擺在徐紹史面前的兩大難題，外界也期待他能夠推動(dòng)真正意義上的改革。

“簡(jiǎn)政放權”來(lái)的正是時(shí)候。在2007年、2010年和2012年國務(wù)院的三份減政清單中，取消和下放的項目數量分別是157項、184項和288項，涉及發(fā)改委的僅是取消1項，下放2項。與前三次改革相比，這次的力度前所未有，發(fā)改委宣布14項對企業(yè)投資的核準權被取消，12項核準權被下放。

在中國社會(huì )科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員余暉看來(lái)，目前的這些改革并未觸及發(fā)改委根本?！氨蝗∠捻椖亢鹆亢苄?，基本沒(méi)有或沒(méi)有太多的尋租價(jià)值，真正的攻堅戰尚未開(kāi)始?！?br>
自2003年改組至今，發(fā)改委經(jīng)歷過(guò)多次權力改革和角色調整。無(wú)一例外的是，其身影無(wú)處不在的格局從未被撼動(dòng)?！鞍l(fā)改委減權是很難的，對于徐紹史而言，改革如何避免過(guò)去十年的舊路將是關(guān)鍵?！敝醒朦h校一位不愿具名的教授對時(shí)代周報記者指出。

“發(fā)改委自己也很冤枉”

在新一屆國務(wù)院25個(gè)組成部門(mén)中，公安部有3位中央委員，其余大部分部委只有1位中央委員。但在發(fā)改委，中央委員有4位，分別是主任徐紹史、副主任解振華、劉鶴和吳新雄。

這樣的架構，適配于發(fā)改委在中國經(jīng)濟生活中的地位。

發(fā)改委脫胎于1952年設立的“國家計劃委員會(huì )”，長(cháng)期承擔綜合管理經(jīng)濟的職能。

根據規定，發(fā)改委審批的項目和資金范圍涵蓋農林水利、能源、交通運輸、信息產(chǎn)業(yè)、原材料、機械制造、輕工煙草、高新技術(shù)、城建、社會(huì )事業(yè)、金融、外商投資、境外投資等國家經(jīng)濟的各個(gè)方面。

正是如此，作為“政府第一部委”，發(fā)改委也被稱(chēng)為“小國務(wù)院”。

這也意味著(zhù)凡是重大項目，幾乎都要找發(fā)改委審批。項目能不能上，都需發(fā)改委拍板。

時(shí)代周報記者了解到，2011年4月12日，發(fā)改委表示收緊大型煤化工項目的審批，并再次明確列出禁批目錄，直至煤化工產(chǎn)業(yè)規劃出臺。同年，國家能源局回收風(fēng)電行業(yè)的地方審批權。

“發(fā)改委擁有大范圍產(chǎn)業(yè)管制權限，這一職能被包含幾十個(gè)行業(yè)，數千種產(chǎn)品和技術(shù)工藝的產(chǎn)業(yè)政策目錄所描述。這種基于產(chǎn)業(yè)結構調整的權力上收，讓發(fā)改委（管轄權變得）‘又多又細’?！北本┐髮W(xué)國家發(fā)展研究院教授盧鋒曾撰文指出。

發(fā)改委具體的監管或審批權又有多少，難以統計。不過(guò)，有一份資料顯示，發(fā)改委從2012年4月19日至2013年3月21日不到一年時(shí)間里審批或核準了近1500個(gè)項目。

不過(guò)，在國家發(fā)改委投資研究所研究員張漢亞看來(lái)，“說(shuō)發(fā)改委喜歡攬權，其實(shí)發(fā)改委自己也很冤枉”。

張漢亞表示，發(fā)改委擁有很多上面“派下來(lái)”的權力，例如醫藥衛生、住房、環(huán)保等職能，是由于各職能部門(mén)管理不夠，使得國務(wù)院不得不將許多重要事務(wù)轉給發(fā)改委。

“在政府習慣于通過(guò)行政手段來(lái)對經(jīng)濟進(jìn)行干預活動(dòng)中，發(fā)改委只是執行機構?？偫碚f(shuō)要你管，你能不管嗎？”張漢亞告訴時(shí)代周報記者。

一邊把下面的權力 “收上來(lái)”，一邊承接大量國務(wù)院“派下來(lái)”的權力，發(fā)改委的權力清單被不斷擴充。這，還直接導致了一些改革的滯后。

2008年，國務(wù)院機構改革方案說(shuō)明中明確要求，發(fā)改委將工業(yè)行業(yè)管理有關(guān)職責劃給新組建的工信部承擔。但是，直到現在，當年方案中規定應劃予工信部的固定資產(chǎn)投資管理職責仍在發(fā)改委手中。2012年，第一任工信部長(cháng)李毅中離職時(shí)，仍為此事“念念不忘”。

“一反駁項目就沒(méi)有了”

“不改革發(fā)改委，大部制改革的意義就不大。在中國，從微觀(guān)的油價(jià)、電價(jià)、火車(chē)票價(jià)、電影票價(jià)和各種項目審批，到宏觀(guān)的5年規劃、區域發(fā)展規劃和GDP數據等，都有發(fā)改委這只看得見(jiàn)的手?！豹毩⒔?jīng)濟學(xué)家、玫瑰石顧問(wèn)公司董事謝國忠就曾告訴時(shí)代周報。

事實(shí)上，中央一直在謀求改革發(fā)改委。

1998年3月，在朱镕基總理任內，國家計劃委員會(huì )更名為“國家發(fā)展計劃委員會(huì )”，被要求“減少對微觀(guān)經(jīng)濟活動(dòng)的干預，創(chuàng )造公平競爭的市場(chǎng)環(huán)境，減少繁多的行政審批手續”。

5年后的2003年，溫家寶總理將“國家發(fā)展計劃委員會(huì )”和“國務(wù)院經(jīng)濟體制改革辦公室”合并改組為“國家發(fā)展和改革委員會(huì )”，由此產(chǎn)生了新的機構名詞“發(fā)改委”。此后十年，推進(jìn)投融資體制改革，減少行政審批和微觀(guān)管理事務(wù)，更好地發(fā)揮市場(chǎng)機制對經(jīng)濟活動(dòng)的調節作用，被明確為對發(fā)改委的改革要求。

然而，很多改革最終沒(méi)有落到實(shí)處。相反，近幾年，發(fā)改委強化審批的現象實(shí)際上有“回潮”跡象。譬如，一位知情人士透露，在具體操作過(guò)程中，2004年起實(shí)施的備案制度最終成了變相審批。

“這些項目在得到地方政府批準后就算通過(guò)審查了，但現在是地方政府審批之后還不算完，還需要上級發(fā)改委備案，如果人家不給個(gè)函，回復說(shuō)我同意了，這個(gè)項目就不能啟動(dòng)?！辈粌H如此，在發(fā)改委某部門(mén)某司的一個(gè)處長(cháng)面前，全國各地跑項目的專(zhuān)家甚至是副省長(cháng)連一句話(huà)都不敢辯，“一反駁項目就沒(méi)有了”。

不僅其“臉難看”，發(fā)改委的門(mén)也特別難進(jìn)。

2012年8月獲批的寶鋼湛江項目，從項目申請論證到批準正式開(kāi)工耗時(shí)長(cháng)達6年。

“2008年11月，當國務(wù)院作出‘4萬(wàn)億擴大內需計劃’應對新的金融危機之時(shí)，發(fā)改委再次成為手持待批項目地方官員云集場(chǎng)所，其權力無(wú)論是對上還是對下，都得到進(jìn)一步加強?！眹倚姓W(xué)院公共管理教研部教授、公共行政教研室主任竹立家教授告訴時(shí)代周報記者。

“‘大部制’改革之后，發(fā)改委雖剝離了部分職能，仍然掌握著(zhù)各行業(yè)規劃、產(chǎn)業(yè)政策制定、中央財政性建設資金審批權、改革試點(diǎn)審批權、一定規模以上投資項目審批權?！敝窳⒓艺f(shuō)。

如何界定發(fā)改委職責邊界，改革其審批權限，也被看做是新一屆政府職能轉變的風(fēng)向標。

或許正是這個(gè)原因，發(fā)改委內部極其重視這次改革。在《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》的前3天，國家發(fā)改委召開(kāi)了切實(shí)轉變職能、轉變作風(fēng)“大調研、大討論、大轉變”學(xué)習推進(jìn)活動(dòng)動(dòng)員部署電視電話(huà)會(huì )議。

作動(dòng)員講話(huà)的徐紹史要求全員“認清大勢、主動(dòng)作為”，“明確‘轉什么’和‘怎樣轉’的具體辦法和措施”。

“可以說(shuō)過(guò)去10年來(lái)，發(fā)改委的調整均與宏觀(guān)調控一詞相關(guān)。但最終卻因為各種各樣的原因，都沒(méi)有從和根本上改變其過(guò)多的干涉微觀(guān)經(jīng)濟活動(dòng)的局面?！敝窳⒓艺f(shuō)。在其看來(lái)，徐紹史要改變發(fā)改委長(cháng)期以來(lái)位高權重的形象，需要一場(chǎng)更為深刻的變革。

“土地大管家”的新挑戰

“長(cháng)期以來(lái)，發(fā)改委被賦予大范圍產(chǎn)業(yè)管制權限，數千種產(chǎn)品和技術(shù)工藝的產(chǎn)業(yè)政策目錄背后同樣是巨大的經(jīng)濟利益，如何才能讓發(fā)改委革自己的命？”中央黨校一位不愿具名的教授告訴時(shí)代周報記者。

這正是徐紹史需要直面的核心難題。

從公開(kāi)資料來(lái)看，徐紹史與發(fā)改委沒(méi)有太深的交集?，F年61歲的徐紹史是浙江寧波人，年輕時(shí)曾在吉林插隊當知青。1980年從長(cháng)春地質(zhì)學(xué)院畢業(yè)后，進(jìn)入地質(zhì)礦產(chǎn)部工作。1993年10月，徐紹史調入國務(wù)院辦公廳，并一直工作到2007年。14年間由秘書(shū)一局副局長(cháng)、局長(cháng)升任國務(wù)院副秘書(shū)長(cháng)。2007年4月，徐紹史被任命為國土資源部部長(cháng)、國家土地總督察。

分析人士指出，徐紹史轉任發(fā)改委主任，與其任國土資源部部長(cháng)的政績(jì)“密不可分”。他當時(shí)實(shí)施地方政府主要負責人耕地保護“問(wèn)責制”，對土地違法嚴重的地方政府一把手“面對面”問(wèn)責。五年來(lái)，中國土地違法呈現逐步下降的態(tài)勢。

“這位昔日中國土地的‘大管家’執掌發(fā)改委，同樣和新一屆政府推行‘新城鎮化’的戰略有關(guān)。讓一個(gè)熟悉內情的人制定中國城鎮化發(fā)展規劃顯然是中央政府任命徐紹史為發(fā)改委主任的重要考慮?！毕愀邸洞蠊珗蟆吩@樣評價(jià)。

據媒體報道，徐紹史留給身邊人的印象是做事低調、務(wù)實(shí)、嚴謹，重視政策平衡，且在統籌中央與地方的關(guān)系方面能力較強。其任職國土部期間，一直在促進(jìn)經(jīng)濟發(fā)展與保護國土資源的“雙?！迸c“兩難”之間輾轉騰挪。

業(yè)界認為在改革駛入深水區的關(guān)鍵時(shí)刻掌舵發(fā)改委，更加考驗徐紹史的改革魄力與平衡藝術(shù)。

自2001年行政審批制度改革啟動(dòng)以來(lái)，我國先后分7批取消和調整了2614項行政審批，占原有總數近七成?！暗叱傻膶徟鳒p與社會(huì )實(shí)際存在較大差距?！鄙鲜鲋醒朦h校專(zhuān)家指出。這也就是說(shuō)，剩下的30%審批改革工作將留給徐紹史來(lái)完成，這可能是難點(diǎn)更是焦點(diǎn)。

這位專(zhuān)家還指出，直到今天，政府本身對它的干預市場(chǎng)的范圍也沒(méi)有一個(gè)更好的界定，如此一來(lái)，作為國務(wù)院大管家的發(fā)改委很容易陷入“精簡(jiǎn)-擴張”的老路之上。

“一旦放權的都是邊邊角角、細枝末節，最重要的審批權卻越抓越緊，那么發(fā)改委的改革只能以失敗告終?！敝袊鐣?huì )科學(xué)院工業(yè)經(jīng)濟研究所研究員余暉也明確指出，發(fā)改委需要自我革命。

即便是減權成功，如何杜絕產(chǎn)能過(guò)剩、地方之間的惡性競爭也是考驗?！爸袊囊恍┑胤秸?，一旦獲得了權力，很容易盲目上馬一些項目，這是有前車(chē)之鑒的。發(fā)改委放權之后如何處理同國務(wù)院其他部委以及各地地方政府的關(guān)系，如何協(xié)調、如何監督都將面臨嚴峻考驗?！鄙鲜鲋醒朦h校專(zhuān)家指出。

除此之外，發(fā)改委當下的重要工作包括加快城鎮化建設，做好征地及住房制度改革，并推進(jìn)收入分配制度改革、行政管理體制改革等多項“硬骨頭”。

發(fā)改委改革“加減法”

國家統計局4月15日的數據顯示，一季度GDP同比增長(cháng)7.7%，比去年四季度的7.9%略有下降，未能打破中國GDP增速近一年的“7”字位徘徊。

徐紹史需要在改革和經(jīng)濟穩定之間尋找平衡點(diǎn)。

這在許多專(zhuān)家看來(lái)，是難點(diǎn)，但也不無(wú)實(shí)現的可能—審視發(fā)改委名稱(chēng)中的“發(fā)展”與“改革”的關(guān)系，增加“改革”權重。

今年的3月24日，經(jīng)濟學(xué)家許小年（微博）曾呼吁，“為保證市場(chǎng)經(jīng)濟的自主發(fā)展，應當撤銷(xiāo)發(fā)改委”。其他一些專(zhuān)家的觀(guān)點(diǎn)則“溫和”不少。在他們看來(lái)，市場(chǎng)經(jīng)濟發(fā)達國家的政府很多也有一個(gè)綜合規劃部委，問(wèn)題不在于發(fā)改委存在與否。

“發(fā)改委最重要的一個(gè)作用是制定我們國家大的產(chǎn)業(yè)政策和發(fā)展的戰略。企業(yè)個(gè)體更多的是考慮自己企業(yè)利潤的最大化，股東利益的最大化，但是作為一個(gè)國家宏觀(guān)經(jīng)濟的指揮塔，更重要的是凝練一個(gè)產(chǎn)業(yè)的方向，能夠把企業(yè)的一個(gè)群體互相磨合的力量達到極致，發(fā)揮財富創(chuàng )造的能力?！睆偷┐髮W(xué)經(jīng)濟學(xué)院副院長(cháng)孫立堅教授告訴時(shí)代周報記者。

孫立堅認為，從東亞的經(jīng)驗中也可以看到產(chǎn)業(yè)政策的重要性，發(fā)改委在經(jīng)濟改革開(kāi)放過(guò)程當中并沒(méi)有完全放棄政府的職能。

剝離屬于市場(chǎng)的職能，下放審批權，專(zhuān)注宏觀(guān)、改革職能，是近來(lái)發(fā)改委改革的集中“呼聲”。

在國家行政學(xué)院公共管理教研部馬慶鈺教授看來(lái)，這需要發(fā)改委做一道“加減法題”。

馬慶鈺指出，發(fā)改委的職責覆蓋過(guò)多，因此在實(shí)際運作中存在的一個(gè)普遍問(wèn)題就是容易與其他具體部門(mén)的職能重疊，有不當實(shí)權的控制。這需要發(fā)改委做“減法”。

與其他部門(mén)職責交叉的確是發(fā)改委一直存在的問(wèn)題。譬如，二氧化碳排放的監管權本應歸屬環(huán)境保護部，但目前仍主要由發(fā)改委行使。此外還有諸如對農村的財政補貼、國有企業(yè)的企業(yè)債發(fā)行、商品價(jià)格管理等。

“這些交叉職責應該劃出，下放給具體的職能部門(mén)?！瘪R慶鈺認為這是政府機構設置中可以改革的一個(gè)方向。

除此之外，馬慶鈺更強調在垂直方向上的改革，即盡快將一些權力下放給地方政府和社會(huì )。這當中最大的焦點(diǎn)無(wú)疑是發(fā)改委長(cháng)期握有的投資及項目審批權?！鞍l(fā)改委需要稀釋自身的權力，不應過(guò)分集中，要向地方政府和企業(yè)讓渡空間，包括審批權、轉移支付的支配權等?！?br>
“減法”之外，馬慶鈺認為，發(fā)改委還應做兩道“加法題”?！鞍l(fā)改委成立初衷就是為發(fā)展和改革服務(wù)，但事實(shí)上，它在經(jīng)濟改革中的作為仍然很弱。目前的局面就是，發(fā)展在走計劃形式，改革卻在弱化?！?br>
馬慶鈺說(shuō)，在假設不可單獨設立體改辦的前提下，發(fā)改委應強化自己在經(jīng)濟改革中的作為。此外，其仍應突出其在宏觀(guān)經(jīng)濟調控方面的職責，核心包括經(jīng)濟發(fā)展規劃、經(jīng)濟結構調整和優(yōu)化等，具體方面還包括經(jīng)濟預測、預警等。

發(fā)改委內部人士透露，其改革初步方案的“三定”原則基本上就是按照這一方向進(jìn)行。

這位內部人士介紹，按照“三定”方案，發(fā)改委要深化投資體制改革，進(jìn)一步確立企業(yè)的投資主體地位，更好地發(fā)揮地方政府和行業(yè)管理部門(mén)在投資管理方面的作用；要大幅度提高國家核準項目的規模（限額）標準，縮小投資審核范圍，下放投資審核權限。國家規劃內和年度計劃規模內的固定資產(chǎn)投資項目，除少數需報國務(wù)院審批、核準或由發(fā)改委審批、核準外，區分不同情況由地方政府、行業(yè)管理部門(mén)審批、核準，或由企業(yè)自主決策。

按照這一邏輯：改革的路徑就是兩方面的突破：第一，必須弱化其審批權，突出其在宏觀(guān)經(jīng)濟調節上的職責，減少計劃經(jīng)濟色彩；第二，針對改革設計這一職責，必須有所強化。

事實(shí)上，5月16日《國務(wù)院關(guān)于取消和下放一批行政審批項目等事項的決定》同樣體現了這一原則。

本次調整涉及發(fā)改委的還有26項，均屬于投資審批類(lèi)項目，包括取消“企業(yè)投資衛星電視接收機及關(guān)鍵件項目核準”、“企業(yè)投資醫學(xué)城、大學(xué)城及其他園區性建設項目核準”等15項和下放“企業(yè)投資鉀礦肥、磷礦肥項目核準”、企業(yè)投資稀土深加工項目核準至省級投資主管部門(mén)等11項。

將屬于社會(huì )的歸還社會(huì )，將屬于地方的歸還給地方，這次簡(jiǎn)政放權的意圖十分明顯。

“要把該放的堅決放下去、放到位，該管的切實(shí)管住管好”也作為了重要的原則被徐紹史重點(diǎn)提出。他還希望，地方發(fā)改委也立即行動(dòng)起來(lái)，“上下聯(lián)動(dòng)，相互配合，形成合力，支持和幫助國家發(fā)改委”，完成這次改革。