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　　中國人力資源和社會(huì )保障部（人社部）部長(cháng)尹蔚民3月7日在全國兩會(huì )期間公開(kāi)表示，中國城鎮職工基本養老保險制度在具體實(shí)施過(guò)程中，有宏觀(guān)上和微觀(guān)上的許多問(wèn)題需要解決。

　　而根據《中國養老金發(fā)展報告》（《報告》）的建議，國務(wù)院有關(guān)部門(mén)應對地方管理的基本養老保險基金和中央財政集中的全國社會(huì )保障基金的投資管理體制進(jìn)行統一研究，統一決策。

　　《報告》是中國第一部反映中國養老金的專(zhuān)題報告，于2011年12月20日完成并發(fā)布，中國社會(huì )科學(xué)院世界社會(huì )保障制度與理論研究中心（世界社保研究中心）主任鄭秉文（微博）為該份報告負責人。全國人大副委員長(cháng)華建敏和全國社?；鹄硎聲?huì )理事長(cháng)戴相龍參加了發(fā)布式并對《報告》給予了支持。

　　早報記者近日專(zhuān)訪(fǎng)了鄭秉文，鄭秉文根據掌握的詳實(shí)數據，對未來(lái)10到20年中國養老金社會(huì )統籌賬戶(hù)收支缺口進(jìn)行測算，并就中國養老保障制度頂層設計和未來(lái)改革方向等社會(huì )熱點(diǎn)話(huà)題展開(kāi)闡述。

　　養老“五大支柱”不平衡

　　東方早報：目前中國養老保險制度最大的問(wèn)題在哪里？

　　鄭秉文：沒(méi)有頂層設計和長(cháng)期測算，置制度長(cháng)期可持續性于不顧，把社保制度看得太簡(jiǎn)單，認為只要能發(fā)退休金就行了，不管未來(lái)的風(fēng)險。這是目前最大的問(wèn)題。因為我們目前社保的覆蓋面還比較小，隨著(zhù)覆蓋范圍的慢慢擴大，新納入體系的都是年輕人，他們現在只繳納不用支付，現金流還可以，但以后就難說(shuō)了。

　　東方早報：在你看來(lái)，中國養老保障制度應如何進(jìn)行頂層設計？

　　鄭秉文：中國養老保障制度的頂層設計，就是要統籌所有的養老保障制度。要考慮一個(gè)國家的養老政策的戰略性、前瞻性、統一性，這就是養老保障制度頂層設計的基本原則。所謂戰略性是指社會(huì )保障只是經(jīng)濟社會(huì )的一個(gè)子系統，它要配合整個(gè)經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的格局和發(fā)展戰略， 比如，要為增長(cháng)方式轉變做出貢獻等，就是說(shuō)要配合經(jīng)濟社會(huì )發(fā)展的總戰略，而不能與此相悖；前瞻性是指既要考慮到中短期的各個(gè)養老制度的財務(wù)可持續性即經(jīng)濟發(fā)展水平所能承受的負擔問(wèn)題，又要考慮到符合一國歷史傳統文化的兼容與同向，符合對其經(jīng)濟模式和福利模式的追求；統一性是指對個(gè)人而言退休收入的多元性、穩定性和充足性等問(wèn)題，既要考慮到體面的退休生活，又要考慮到勞動(dòng)力市場(chǎng)彈性和對市場(chǎng)的扭曲等問(wèn)題。

　　養老保障制度的頂層設計說(shuō)復雜也復雜，說(shuō)簡(jiǎn)單也簡(jiǎn)單。談頂層設計，可以從好幾個(gè)角度來(lái)分析。首先，我們從支柱的角度來(lái)看。

　　養老保障可分為五大支柱，分別為：零支柱，即來(lái)自國家財政轉移支付的養老補貼；第一支柱，來(lái)自于企業(yè)雇主和雇員雙方繳費的基本養老保險；第二支柱，來(lái)自于企業(yè)雇主和雇員雙方繳費的企業(yè)年金制度；第三支柱，來(lái)自于商業(yè)養老保險產(chǎn)品市場(chǎng)的提供；第四支柱，來(lái)自于個(gè)人的其他家庭養老資源，例如銀行存款，再例如經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)收入（房屋出租），還有子女饋贈和遺產(chǎn)等等。

　　從上述支柱分析的角度可看出，中國養老保險制度方面存在一些問(wèn)題。比如，五個(gè)支柱中的失衡現象始終未得到根本性轉變，目前壓力主要集中在基本養老保險身上即第一支柱上和家庭養老資源即第四支柱上。絕大部分人的養老主要依靠這兩個(gè)支柱，所以，國家的壓力大，家庭的壓力大，而幾乎全社會(huì )所有的注意力、政府的精力和退休人員的主要退休收入都在第一支柱上面。其次，第四支柱上即個(gè)人和家庭養老也承受著(zhù)巨大的壓力，不利于拉動(dòng)當期消費和緩解儲蓄率，因為大家的預期普遍不好，不敢消費。

　　相比之下，其他支柱顯得非常落后，沒(méi)有承擔起相應的責任，沒(méi)有發(fā)揮相對應的作用。如，第二支柱即企業(yè)年金的替代率僅為1%（替代率是指勞動(dòng)者剛退休時(shí)的養老金占退休前工資收入的比例來(lái)反映養老保險的給付水平。它是衡量老年保障程度的關(guān)鍵性指標）。零支柱，即來(lái)自于財政轉移支付的養老補貼呈碎片化狀態(tài)，沒(méi)有全國范圍的統一政策。第三支柱，商業(yè)性養老保險的密度和深度差距都非常大。

　　東方早報：五大支柱的不平衡帶來(lái)什么問(wèn)題呢？

　　鄭秉文：一是因為愛(ài)和恨都是對著(zhù)國家來(lái)的，所以，社會(huì )保障制度成為社會(huì )矛盾的焦點(diǎn)，這些矛盾甚至變得越來(lái)越集中。國家承擔了很大的養老責任，錢(qián)也花了，而且一年比一年多，社保和財政的干部也非常辛苦，險種一年比一年多，覆蓋面一年比一年大，工作量就一年比一年多，但是，社會(huì )不滿(mǎn)意的聲音卻同步增長(cháng)，呼聲一年比一年高。支柱失衡和制度多軌制就是這個(gè)結果。

　　二是，第四支柱壓力大意味著(zhù)家庭也承受著(zhù)很大的養老責任，因為覆蓋面還很狹小，養老收入還很單一，這樣，我們現在的經(jīng)濟增長(cháng)方式轉變中，內需發(fā)揮的作用就有限，因為大家都不太敢消費，養老預期不明朗、不樂(lè )觀(guān)。因此，要拉動(dòng)內需，要讓大家敢消費，就必須提高其他幾個(gè)支柱的替代率，大力發(fā)揮其他支柱的作用。

　　也就是說(shuō)，第四支柱的壓力過(guò)大將不利于增長(cháng)方式的轉變，第一支柱的壓力太大則反倒不利于社會(huì )穩定。這就是支柱失衡和公平失衡（多軌制）的后果。

　　東方早報：國際上也有很多這方面的經(jīng)驗值得我們借鑒。

　　鄭秉文：歐債危機告訴我們，如果其他支柱都是空的，只靠第一支柱養老會(huì )給國家帶來(lái)極大的財務(wù)風(fēng)險。希臘就是這樣，市場(chǎng)因素一點(diǎn)也不發(fā)揮作用，企業(yè)年金的情況跟中國差不多。

　　另外，有些發(fā)達國家，比如美國，它的第一支柱替代率僅為40%，國家的壓力不是很大，個(gè)人繳費的壓力也不是很大，僅為6.2%，而中國則是28%，這自然也不利于工人的當期消費，不利于拉動(dòng)內需。此外，美國對老年弱勢群體進(jìn)行補貼力度較大，瞄準度也很高，因此，弱勢群體對國家的擁護程度非常高，這一點(diǎn)在中國也是值得學(xué)習的。所以老年弱勢群體一直是這個(gè)國家執政的階級基礎。

　　第二支柱的替代率在美國也是40%，與第一支柱幾乎完全相等，第一和第二支柱合起來(lái)高達80%?？窟@兩個(gè)支柱，美國人退休前收入如果是1萬(wàn)元的，退休后收入能有8000元。而現在中國平均的替代率水平為50%左右，和美國兩個(gè)支柱替代率的合計相比幾乎少了將近一半。替代率上不來(lái)，內需就上不來(lái)，人們的退休生活不體面。第三支柱，美國的商業(yè)養老保險很發(fā)達，品種多，價(jià)格公道，適合各種各樣的消費群體，保險深度和密度都是中國的好幾倍。美國的第四支柱也是非常輕松的。美國的家庭存款平均只有1000美元，但大部分資產(chǎn)是以商業(yè)養老產(chǎn)品和其他金融資產(chǎn)的形式存在的。

　　重提養老市場(chǎng)化改革

　　東方早報：中國養老保障制度頂層設計還可以從哪些方面來(lái)考察？

　　鄭秉文：剛才說(shuō)的是從支柱的分析角度。第二個(gè)分析方法就是從國家和市場(chǎng)作用的角度來(lái)看待了，這也是考慮中國頂層設計的一個(gè)重要維度，目前存在很大問(wèn)題。

　　我們知道，在養老方面，從國家和市場(chǎng)的角度來(lái)看，我們現在市場(chǎng)的作用越來(lái)越被忽視，越來(lái)越小，越來(lái)越受到排除和歧視。你看看網(wǎng)上，10個(gè)人里有9個(gè)都在談國家的責任，有誰(shuí)看到市場(chǎng)的作用了？根本就沒(méi)人提，網(wǎng)上是萬(wàn)炮齊轟國家，卻對市場(chǎng)視而不見(jiàn)。在這樣的導向下，國家的養老作用和責任，父愛(ài)主義的神圣越來(lái)越被強化，甚至有一種回歸大鍋飯的感覺(jué)，不講改革開(kāi)放了，不講市場(chǎng)作用了，在好多方面是走了回頭路。

　　在養老問(wèn)題上，市場(chǎng)是要發(fā)揮作用的，在發(fā)達國家，市場(chǎng)的替代率是占一半的，剛才說(shuō)的美國就是這樣。盡管在部分發(fā)達國家，市場(chǎng)的替代率也比較小，比如北歐，但它們也從1994年、1995年開(kāi)始改革一二十年了，方向就是引入和擴大發(fā)揮市場(chǎng)的作用，縮小國家的作用。

　　所謂養老的市場(chǎng)因素和市場(chǎng)作用，指的第一個(gè)問(wèn)題就是企業(yè)年金受到嚴重忽視，就是說(shuō)，第二支柱被放到了一個(gè)花瓶的地位，看上去好看，但實(shí)際上廣大百姓根本沒(méi)有享受到它的實(shí)惠，因為上層不重視，政策不完善，只有大型國企能建得起，形成新的不公平，受到社會(huì )的詬病。

　　中國應該擴大市場(chǎng)的作用，重提市場(chǎng)改革，否則的話(huà)，我們要走回頭路，這是國家社保模式和福利模式的選擇問(wèn)題。在頂層設計上，國家和市場(chǎng)的關(guān)系嚴重失衡，可悲的是決策者沒(méi)有意識到這些失衡的惡果！面對全社會(huì )的批評和質(zhì)疑，還亦步亦趨，繼續沿著(zhù)第一支柱大包大攬的老路，精力越來(lái)越放到國家上，市場(chǎng)越來(lái)越受到忽視，在觀(guān)念上和思維上根本沒(méi)有意識到養老責任的多元化結構問(wèn)題，結果，國家就成為萬(wàn)能?chē)?，父?ài)主義至高無(wú)上。

　　決策者一定要考慮到在養老制度上有個(gè)國家和市場(chǎng)的關(guān)系問(wèn)題，這個(gè)問(wèn)題十分重大，它將決定一個(gè)國家未來(lái)是否有競爭力，市場(chǎng)是否有活力，民族是否有前途，甚至決定一個(gè)國家的國民性問(wèn)題。這樣反其道而行之的結果，你看看美國和法國的比較就更明白了：美國的社保制度幾乎從來(lái)就沒(méi)有成為全社會(huì )范圍的一個(gè)抨擊對象， 因為它的來(lái)源是多元化的，國家和市場(chǎng)是分責的，而法國則正好相反，沒(méi)有哪個(gè)階層是滿(mǎn)意的，一出事，全國都動(dòng)起來(lái)，群起而攻之，花錢(qián)不買(mǎi)好。

　　你回過(guò)頭來(lái)看看希臘就更明白了。有什么樣的福利模式，必然會(huì )推動(dòng)產(chǎn)生什么樣的經(jīng)濟模式，一個(gè)開(kāi)放度非常高的經(jīng)濟體，一個(gè)勞動(dòng)力市場(chǎng)非?；钴S的經(jīng)濟體，它的福利必然是很靈活的、市場(chǎng)因素非常充分的福利制度，反之必定是非常僵化的經(jīng)濟體，不穩定因素充斥各個(gè)角落和各個(gè)階層。 加大企業(yè)年金稅收優(yōu)惠

　　東方早報：你對中國當前的養老保障制度市場(chǎng)化改革有什么建議？

　　鄭秉文：發(fā)揮市場(chǎng)的作用體現在諸多方面，這是頂層設計的主要內容。在第一支柱上，目前最急迫的是，市場(chǎng)化首先要體現在巨大規模的社?；鹜顿Y體制上，提高收益率，提高基金的長(cháng)期支付能力，提高財務(wù)可持續性，并且一定要認識到，投資體制是社保制度改革的一個(gè)組成部分；第二支柱，大力發(fā)展企業(yè)年金制度，加大企業(yè)年金的稅收優(yōu)惠政策力度，促進(jìn)企業(yè)年金發(fā)展，提高企業(yè)年金的替代率水平，擴大企業(yè)的參與率和經(jīng)濟活動(dòng)人口的參與率，提高企業(yè)年金基金占GDP的比例，提高其占基本養老保險基金的比例。

　　例如，目前的企業(yè)年金制度里只有雇主的企業(yè)年金優(yōu)惠政策，雇員的沒(méi)有，再比如說(shuō)，雇主的稅收優(yōu)惠比例僅為5%，而發(fā)達國家都在20%-30%，差距太大了。我們目前應該把個(gè)人繳費的稅收優(yōu)惠政策盡快完善起來(lái)，而現在是雇主單方面的繳費為主，職工個(gè)人的基本沒(méi)有，這種單方繳費的制度勢必導致制度發(fā)展的積極性受到嚴重挫傷，短期內發(fā)展不起來(lái)，整體退休收入的市場(chǎng)化因素難以提高，這也等于是一個(gè)資源浪費。

　　第三支柱更是市場(chǎng)化的一部分了，我們商業(yè)養老保險產(chǎn)品的深度和密度都太低，在養老收入的替代率中太低，一個(gè)是保險提供商的準入問(wèn)題，一種是養老保險產(chǎn)品的提供與服務(wù)問(wèn)題，要有一些政策支持。第四支柱同樣存在問(wèn)題，比如家庭資產(chǎn)的結構，我們的金融資產(chǎn)比較少，存款資產(chǎn)比較多，金融資產(chǎn)的品種和范圍少多了。

　　養老產(chǎn)品對個(gè)人而言是一種長(cháng)期的投資，企業(yè)年金在國外是可以零售的，沒(méi)有到位的集合年金制度就難以普及零售范圍，不能深入人心，這也需要改革。市場(chǎng)的作用沒(méi)發(fā)揮，企業(yè)年金零售要做起來(lái)。

　　五個(gè)支柱改革后有一定的比例結構，第二和第三支柱的作用發(fā)揮出來(lái)，完善零支柱。第一支柱的問(wèn)題是在于繼續深化改革，因為改革風(fēng)險很大，壓力又很大。

　　隨著(zhù)人口老齡化，養老的負擔會(huì )越來(lái)越大，一味地完全靠國家大包大攬，不發(fā)揮市場(chǎng)的作用，這是不科學(xué)的，也是不可能的，更是費力不討好的，既不利于國家安定團結的大局，也不利于個(gè)人提高退休收入水平和多元化結構的改善。

　　“必須提高退休年齡”

　　東方早報：目前中國做實(shí)個(gè)人養老金賬戶(hù)壓力很大， 你是否對此做過(guò)測算，養老金收支缺口究竟有多大？

　　鄭秉文：這就是我說(shuō)的頂層設計的第三個(gè)分析角度，即中長(cháng)期的財務(wù)可持續性問(wèn)題，就是算賬的問(wèn)題。未來(lái)10-20年，理論上講，個(gè)人賬戶(hù)可能是可持續的，有多少錢(qián)就花多少錢(qián)，統籌基金到時(shí)做一些“貢獻”，是可持續的。

　　但問(wèn)題絕對不是那么簡(jiǎn)單。比如，如果基本養老保險的待遇要保持50%的替代率，那么按照最低繳費年限是15年的話(huà)，統籌部分這一塊的替代率就是15%，這樣，個(gè)人賬戶(hù)部分的壓力就大了，替代率需要達到35%，按照目前3%的投資回報率是無(wú)論如何也達不到的。

　　如果假定統籌基金的投資回報率是6%，個(gè)人賬戶(hù)基金的回報率是9%，需要22年的最低繳費年限才可達到49%（統籌大約25%，個(gè)人賬戶(hù)大約是24%），但是，目前養老基金這兩個(gè)回報率都沒(méi)達到，它們都存在銀行里吃不到2%的利息，這就是典型的頂層設計的內容！從頂層設計的角度看，還應提高退休年齡，否則，替代率也是難以達到的，但哪個(gè)決策部門(mén)考慮過(guò)這些頂層設計呢？據我所知，目前還沒(méi)有，因為，誰(shuí)說(shuō)了提高退休年齡，誰(shuí)就成為社會(huì )輿論的一個(gè)靶子，誰(shuí)也不敢做這樣的頂層設計，誰(shuí)愿意做靶子呀，于是，這個(gè)制度存在的問(wèn)題太多了，但都把矛盾推向了未來(lái)，反正到那時(shí)也換了好幾屆了，“與我有什么關(guān)系”，這是目前的普遍心態(tài)，做政績(jì)工程還來(lái)不及呢，誰(shuí)愿意得罪大多數人去提高退休年齡呀??？ 但是你要知道，退休年齡不提高，這個(gè)制度肯定是不可持續的，與發(fā)達國家退休年齡的差距、與老齡化所要求的退休年齡，存在的差距太大了。

　　東方早報：對此，你有什么建議？有些地方比如上海，已經(jīng)柔性提高退休年齡了。

　　鄭秉文：是的，上海退休年齡部分地“柔性”了，這是理性的，是以大局為重，你要知道，多年來(lái)上海每年財政補貼100多億呀，負擔太大，目前財務(wù)的缺口太大。比如，一個(gè)女工繳費才15年，50歲退休后余命還有至少二十四五年。這個(gè)制度能可持續嗎？個(gè)人繳一年和雇主加起來(lái)才28%，在基金投資收益率為5%的情況下，才能勉強維持15年余命的40%替代率。

　　所以，我認為，除了改革投資體制和提高收益率之外，長(cháng)期看，要想維持制度的財務(wù)可持續性，就必須提高最低繳費年限和提高退休年齡，這才是頂層設計的內容呀，其他那些當期買(mǎi)好的事情都是只顧當期不顧長(cháng)期。比如，根據壽命預期，很多國家都是65歲退休，女性和男性的退休年齡是一樣的，具有趨同的趨勢，西方人的男女平均壽命預期平均76歲，中國是73歲，僅差3歲，根據這個(gè)推算，中國女性職工至少有8到10歲的延遲退休年齡的調整空間，但這個(gè)事情很復雜，需要政策循序漸進(jìn)的推進(jìn)，就是說(shuō)，需要頂層設計。沒(méi)有頂層制度設計，就沒(méi)有養老保障的長(cháng)治久安！這些風(fēng)險隱患，不出20年就都會(huì )顯露出來(lái)！那時(shí)，大概是2030年吧！